L'évolution du Code de la nationalité par Bernadette Renauld

Le Code de la nationalité adopté en 1984 formait un ensemble moderne et cohérent, en rupture sur plusieurs points importants par rapport aux anciennes lois relatives à la nationalité. Il était construit sur une dichotomie fondamentale entre l’attribution et l’acquisition de la nationalité.
Pour les règles d’attribution de la nationalité belge aux enfants de moins de 18 ans, il prévoyait un savant dosage entre le droit du sang et le droit du sol, de façon à permettre l’intégration par l’attribution de la nationalité des enfants issus de l’immigration. Pour les règles d’acquisition de la nationalité belge par les adultes âgés de plus de 18 ans, le Code proposait plusieurs modes d’acquisition, plusieurs procédures différentes, auxquels avaient accès les candidats à la nationalité en fonction de leur situation personnelle.
25 ans ont passé. En 25 ans, le Code a été modifié 6 fois. Il l’aurait été une 7ème fois si les évènements politiques de ces dernières semaines n’en avaient décidé autrement. Cela signifie une moyenne d’une modification par législature. D’où vient donc un tel activisme législatif dans une matière qui, a priori, devrait être relativement stable ? C’est fort simple. Les règles d’accès à la nationalité belge sont généralement liées à la politique migratoire, et occasionnellement à d’autres questions politiques sensibles, comme celle du droit de vote des étrangers.
Mais attention. Le lien n’est pas ontologique. Il n’est pas juridique. Il n’est pas nécessaire. Il est mieux que tout cela : le lien est politique. Le lien entre nationalité et immigration se trouve dans la négociation politique. La nationalité sert trop souvent de contrepoids, ou de monnaie d’échange, dans les discussions relatives à la politique de l’immigration. C’est ce qui explique que lorsqu’on observe les différentes modifications du Code de la nationalité depuis 25 ans, on remarque une sorte de balancier : un coup on facilite l’accès à la nationalité, un coup on le complique.
La nationalité n’est jamais envisagée en elle-même et pour elle-même, comme un objet politique à part entière, alors que c’est assurément ce qu’elle devrait être. Le résultat, c’est, hélas, une espèce de patchwork de mesures libérales et de mesures restrictives, adoptées au gré des politiques sans beaucoup de souci de cohérence. C’est un Code qui est devenu illisible, avec des redondances et des incohérences. C’est une image de l’accès à la nationalité brouillée, floue, déconstruite.
Le temps qui m’est imparti est compté. Plutôt que de retracer l’évolution du Code de façon chronologique, j’ai choisi de m’attacher à quelques aspects qui me semblent illustratifs des incohérences qui résident dans le code actuel et qui sont dues aux modifications successives de la législation.
1. L’incohérence interne
Le moins que l’on puisse dire est que le Code a perdu la cohérence interne de ses débuts. Il avait été construit, en ce qui concernait les modes d’acquisition de la nationalité (donc l’accès à la nationalité par démarche volontaire, au-delà de 18 ans), autour de la notion centrale d’intégration du candidat à la nationalité dans la communauté nationale belge.
Pour simplifier, l’idée était que si le candidat à la nationalité était « intégré », autrement dit, s’il se trouvait dans des conditions objectives permettant de présumer qu’il était intégré, l’acquisition de la nationalité serait facile pour lui. A l’inverse, si le candidat à la nationalité ne se trouvait pas dans des conditions objectives permettant de présumer son intégration à la communauté nationale, il revenait aux autorités, avant d’accorder la nationalité, de vérifier qu’il avait une volonté suffisante de s’intégrer. Ainsi, l’étranger qui était né et avait toujours résidé en Belgique était présumé y être intégré lorsqu’il atteignait l’âge de 18 ans. Il avait accès à une procédure d’acquisition simple, appelée « déclaration de nationalité », qui était purement administrative. D’autres catégories d’étrangers, dont la situation montrait qu’ils avaient un lien avec la Belgique, soit parce qu’ils y avaient passé une partie de leur enfance et/ou adolescence, soit parce qu’un de leurs auteurs était ou avait été belge, soit encore parce qu’ils avaient épousé un ou une Belge, avaient accès à une procédure administrative, avec agrément judiciaire, d’acquisition, appelée « option de nationalité ». Au cours de cette procédure, le parquet faisait vérifier, entre autres choses, la volonté d’intégration suffisante du candidat à la nationalité. Enfin, les étrangers qui n’avaient d’autre lien avec la Belgique qu’une durée significative de résidence sur le territoire pouvaient acquérir la nationalité via une « naturalisation », qui est une procédure parlementaire, plus aléatoire, au cours de laquelle le parquet vérifiait également la volonté d’intégration du candidat.
On avait donc une sorte de gradation dans la difficulté d’obtention de la nationalité, gradation qui correspondait au degré d’intégration présumé du candidat dans la communauté d’accueil. 
Le législateur a ensuite voulu, afin de favoriser l’intégration des immigrés dans la société, favoriser l’acquisition de la nationalité. Comprenons-nous bien. Je ne critique bien sûr par cet objectif. Je regrette simplement qu’il l’ait fait de façon quelque peu désordonnée, et sans vision d’ensemble apparente de ce qu’il voulait faire. Le fait le plus marquant à cet égard fut l’abandon, par la loi du 1er mars 2000, de la vérification de la volonté d’intégration du candidat. L’idée du législateur, à ce moment, était que si l’étranger se trouvait dans les conditions objectives établies par le Code pour l’accès aux différentes procédures, il y avait lieu de présumer, de manière irréfragable, qu’il était intégré, et il ne fallait donc plus vérifier sa volonté d’intégration. L’abandon de la volonté d’intégration a eu pour effet de lisser les procédures : il n’y a plus de différence notable entre la déclaration et l’option. Pourtant, on trouve toujours dans le Code, une procédure de déclaration et une procédure d’option, qui sont identiques. L’art de légiférer simplement et clairement n’y a rien gagné.
En même temps, le législateur a ouvert la procédure de déclaration à de nouvelles catégories d’étrangers. Le fameux article 12bis, qui était à l’origine conçu uniquement pour les étrangers nés en Belgique et qui y avaient toujours vécu, héberge maintenant également les étrangers résidant en Belgique depuis 7 ans au moins et les étrangers dont un des parents est belge au moment de la déclaration. Si l’on compare ces catégories avec celles des articles 13 et 14 (l’option), qui visent également des étrangers qui ont des liens comparables (par exemple, avoir un des parents qui était belge au moment de la naissance) ou avec celles de l’article 19 (la naturalisation), on n’aperçoit plus vraiment une logique qui pourrait soutenir l’ensemble du système. Pour le dire de façon plus directe, il n’y a plus aucune cohérence dans l’accès aux trois procédures (qui ne sont en réalité que deux procédures dont une porte deux noms différents et est décrite par deux articles différents du Code) qui permettent l’acquisition de la nationalité belge.
Sur le plan politique, on peut discuter de l’opportunité de rétablir une sorte de contrôle de l’intégration. Je pense qu’il faut éviter de revenir en arrière, à ce contrôle tellement imprécis qu’il donnait lieu, parfois, à des abus manifestes ou à des interrogatoires grotesques. En revanche, une vérification portant sur des éléments précis, correctement encadrée par la loi et appliquée de manière humaine et juste, pourquoi pas ? A cet égard, la vérification que l’intéressé est à même de communiquer dans une des langues nationales ne me paraît pas complètement incongrue. Après tout, l’acquisition de la nationalité belge donne accès à l’exercice des droits politiques. Comment peut-on concevoir d’exercer ceux-ci sans maîtriser, au moins de façon élémentaire, une des langues fédérales ? Mais de grâce, que cette nouvelle réforme soit cohérente. Il ne sert à rien d’aller imposer un test de français ou de néerlandais à quelqu’un qui possède un diplôme dans cette langue, par exemple. Prenons donc le temps de réfléchir à toutes les catégories d’étrangers concernés, à leurs situations, et faisons les choses correctement.
2. L’incohérence procédurale
Si l’on observe les différentes procédures actuelles, la déclaration/option d’un côté, la naturalisation de l’autre, on ne peut me semble-t-il qu’être frappé par une nouvelle incohérence, introduite celle-là en 1998. A l’origine, la naturalisation, accordée par le pouvoir législatif, est une faveur. Elle a pour fonction d’intégrer à la communauté nationale les personnes qui ont rendu ou qui seront amenées à rendre à l’avenir des services éminents à la Nation. La naturalisation n’est pas un droit. Ce n’est pas parce que vous remplissez les conditions légales que vous y avez accès. La Chambre peut vous la refuser pour les motifs les plus divers, et elle ne doit pas s’en expliquer. Il n’y a aucun recours juridictionnel contre un refus de naturalisation.
A l’opposé de ce modèle, si vous vous trouvez dans les conditions objectives d’acquisition via les procédures de déclaration ou d’option, vous avez le droit de devenir belge. Si ce droit vous est refusé, vous pouvez saisir un tribunal, qui entendra vos arguments, qui décidera en toute indépendance, qui vous fera connaître les motifs de sa décision. Vous pourrez encore, si vous n’êtes pas convaincu par cette décision, faire appel.
On est donc en présence de deux figures juridiques fondamentalement différentes, de deux procédures qui n’ont rien à voir l’une avec l’autre. A nouveau, le législateur va, avec la bonne intention de faciliter les procédures, brouiller les cartes. Car depuis 1998, il y a des passerelles entre ces procédures. En effet, si l’avis du parquet au sujet d’une déclaration / option est négatif, le dossier, muni de cet avis négatif, est, sauf avis contraire de l’intéressé dans les 15 jours, transmis à la Chambre et automatiquement transformé en demande de naturalisation. Cela signifie une perte de garanties pour l’intéressé. Cela signifie également une augmentation substantielle du nombre de dossiers traités par la Chambre, alors que l’on ne peut se départir de l’idée que tel n’est pas son rôle.
La figure juridique de la naturalisation, héritée de 1830, apparaît de plus en plus anachronique en 2010. Elle est d’ailleurs en contradiction avec le dernier texte international en la matière, non ratifié par la Belgique, à savoir la Convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997, qui prescrit que toutes les décisions en matière d’acquisition ou de perte de la nationalité doivent être motivées par écrit et pouvoir faire l’objet d’un recours. Elle pourrait encore se concevoir pour accorder, de manière expéditive, la nationalité belge à un joueur de foot qui va nous faire gagner la Coupe du monde … dans ce cas, c’est une faveur. Et à la limite, elle ne devrait s’encombrer d’aucune autre condition objective que l’intérêt, dont le législateur est juge, de la Belgique à compter telle ou telle personne dans sa population. Mais elle n’est pas du tout adaptée à l’octroi de la nationalité de manière massive en vue d’intégrer les personnes issues de l’immigration, même si je ne nie pas que nombre de ces personnes rendent également de grands services à la Belgique. En outre, le rôle de la Commission des naturalisations est, par définition, encombrés de demandes « problématiques », puisque déjà pourvues d’un avis négatif du procureur du Roi. Or, les demandeurs ont à peine le droit de faire valoir leurs arguments en réponse à cet avis négatif, ils ne sont pas entendus, il n’y a pas de recours … alors que c’est justement pour ces dossiers « problématiques » qu’il serait important d’avoir des garanties procédurales. Enfin, rien n’interdit à la commission de la Chambre d’ajouter des conditions objectives à l’octroi de la naturalisation. Elle a semble-t-il par exemple décidé de ne pas accorder la naturalisation aux personnes qui sont en séjour limité, par exemple aux étudiants. Or, cela ne se trouve pas dans la loi. Par ce biais, elle pourrait donc en arriver à ajouter des choses à la loi sans la modifier, donc sans procédure législative … En bref, il me semble qu’en ce qui concerne la naturalisation, le législateur a fait exactement le contraire de ce qu’aurait commandé la logique : au lieu de vider la procédure de naturalisation de la plus grosse partie des demandes, qui devraient être traitées selon une procédure administrative, avec recours judiciaire, il a chargé cette procédure, d’une part en prévoyant que les déclarations/options munies d’un avis négatif seraient, sauf demande contraire expresse, transmises à la Chambre, et d’autre part en abaissant la durée de résidence requise pour introduire une demande de naturalisation.
3. L’incohérence externe
Les incohérences qui handicapent le Code de la nationalité ne lui sont pas qu’internes. Elles apparaissent également dans les rapports que cette législation entretient, ou devrait entretenir, avec d’autres réglementations de notre ordre juridique. Si les évolutions du droit de la nationalité sont presque toujours liées à des considérations de politique d’une part de gestion des flux migratoires et d’autre part d’intégration des populations immigrées, les aspects techniques de la nécessaire concordance entre les textes régissant l’accès à la nationalité et les textes relatifs à l’accès au territoire ont été, eux, négligés pendant des années. Ce n’est finalement que fort récemment que le législateur s’est réellement avisé d’assurer une certaine cohérence entre ces textes, avec la volonté exprimée de rendre la législation relative à l’accès à la nationalité « neutre » sur le plan migratoire. Un tel objectif ne peut être atteint que si on s’assure que l’accès à la nationalité n’est possible qu’aux personnes qui jouissent au préalable d’un titre de séjour plus ou moins solide sur le territoire.
C’est principalement l’article 7bis du Code qui remplit ce rôle, en prévoyant que l’étranger doit être en séjour légal au moment de l’introduction de sa demande ou de sa déclaration visant à l’obtention de la nationalité belge. La notion de « séjour légal » n’existe comme telle pas dans la législation sur l’accès au territoire. Il y a en effet plusieurs types de séjours qui peuvent tous être considérés comme « légaux ». Dans le langage commun, est légal un séjour qui n’est pas illégal. Mais l’article 7bis du Code de la nationalité poursuit en donnant sa propre définition, restrictive, de la notion : le séjour n’est légal au sens de l’article 7bis que s’il s’agit d’un établissement ou d’un séjour de plus de trois mois. Par contre, la même notion de « séjour légal » qui figure dans l’article 12bis reçoit là, d’après les travaux préparatoires, une définition bien plus large, puisqu’elle couvre également les séjours précaires … Pas facile de s’y retrouver, dans tout cela …
Enfin, ce manque de cohérence externe a de curieuses conséquences … Ainsi, un étranger majeur vivant à l’étranger dont un des parents devient Belge peut lui aussi acquérir la nationalité belge, même au départ de l’étranger, par simple déclaration. Le résultat est plutôt surprenant : il paraît donc plus facile, dans certains cas, de devenir Belge que d’obtenir un droit de séjour pour regroupement familial (qui n’est pas possible pour les enfants majeurs), ou même un visa à plusieurs entrées pour venir rendre visite à ses parents … Magnifique incohérence, qui devrait semble-t-il bientôt disparaître …
La nationalité mérite mieux que de servir d’éternelle monnaie d’échange dans les discussions relatives à la politique migratoire. Elle mérite même mieux que d’être instrumentalisée pour favoriser une intégration qui est d’abord affaire de vivre ensemble et d’éducation mutuelle à l’accueil de l’autre. Elle mérite une vraie réflexion sur le lien qui doit être retissé entre la possession, ou l’acquisition de la nationalité d’un pays et la communauté nationale qui fonde celui-ci. Si ce travail était mené, l’on s’apercevrait sans doute qu’il est grand temps de réécrire le Code de la nationalité de façon cohérente, mais surtout, l’on aurait une vision plus claire des dispositions à y mettre car … ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, n’est-ce-pas ?